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優化營商環境 且看世銀如何評估政府采購

2020年05月22日 08:43 來源:政府采購信息網打印

      編者按 世界銀行發布的最新營商環境報告顯示,我國的營商環境近幾年大大改善。其中,政府采購在促進公平競爭優化營商環境方面作出了突出貢獻。很多政府采購從業人員還在積極探索如何進一步優化營商環境。為此,本報特向國際關系學院公共市場與政府采購研究所首席研究員劉慧教授約稿,和業界同行分享世界銀行在營商環境評估中是如何對政府采購進行評估的--
 
  營商環境建設的核心是法規建設。世界銀行從2003年開始進行該項評估,圍繞世界各經濟體有關營商的法規進行考察評估。2013年開始對各經濟體政府采購情況進行評估。
 
  世行對政采評估有兩個報告
 
  世界銀行對政府采購的評估有兩個報告。一是每年發布的《營商環境報告》指標體系中的“政府簽訂合同”項下,成為十二個指標領域之一;二是發布詳盡的年度評估報告《公共采購評估》。后者于2014年初次發布,對11個經濟體的政府采購進行評估,2015年擴展到77個,2016年180個。到2019年,已經成為世界銀行連續17年發布的、對190個世界經濟體國內商業規則運行效率情況的分析系列——《營商環境報告》的重要組成部分。并將從今年開始列入排名指標體系。
 
  該評估通過對企業參與政府采購的程度、效果的觀察,篩選重要指標和數據,提煉好的政府采購經驗做法,創立量化評價工具,形成各國公共市場和政府采購法規環境的排名。
 
  兩個維度建立政采評價指標
 
  政府采購評價指標以兩個緯度建立:一個緯度是根據政府采購程序設立的指標群,包括從需求評估到政府采購合同簽訂的各階段; 第二個緯度圍繞政府采購質疑投訴體系設立的指標體系。
 
  對政府采購主要程序的評估。按照政府采購6個階段劃分,共設有18組指標:
 
  第一階段:需求分析、招標和投標準備階段,包含3個指標組:
 
  第一組,需求分析指標:包括,采購部門是否對其采購需求咨詢私人部門和市場調研;若是肯定回答,看咨詢工作是否公告;市場調研分析是否有章可循;
 
  第二組,公開招標是否為默認的采購程序;
 
  第三組,政府采購信息和參與渠道:在本國各個采購層面有無專門或專屬的政府采購通道;是否可在網絡得到政府采購計劃、法規、通告、招標文件、授予合同公告或中標結果;對投標人的技術資金等資質要求,由于安全原因的排除標準,以及評標標準,合同主要條款,支付計劃等,是否在招標公告和招標文件中明確。招標文件是否免費;投標人是否有機會向采購機構提出澄清方面的問題;回復澄清問題的時間;澄清回復是否發給與全體投標人。
 
  以上評價,每組各1分,若一組指標有多項(N)選擇,每個選項分別占1/5、1/8,或視重要程度占0.5分。
 
  第二階段:投標階段,包括4組指標:
 
  第一組,供應商注冊,注冊工作是否由政府部門負責;
 
  第二組,外國企業資格:外國企業有資格投標;
 
  第三組,投標程序和要求:采購機構要求的投標最短期限;投標方式:電子郵件,電子網絡采購平臺;
 
  第四組,投標安全要求,包括:對投標人投標安全的保障規定,包括投標安全和投標聲明;投標保證金:不超過合同金額或投標總額的一定百分比,不超過某一個基準;安全保障形式:押金、銀行擔保,保險擔保。
 
  第三:開標,評標和授予合同階段。分四組:
 
  第一組,開標程序
 
  主要考察:采購機構在投標截止期后是否立即開標;電子開標使用頻率:按照“總是”、“有時”、“從不”給與1-0分。若非電子開標,投標人或代表是否被允許參加開標;如果電子開標,開標記錄是否在網上公開,或者發送給所有投標人。
 
  第二組,評標標準:價格和其他質量標準;
 
  第三組,未中標人通知:采購機構是否向未中標人分別發通知;未中標人是否可以得到未中標理由;如果得不到反饋,未中標人是否可就原因或評標辦法提出正式詢問。
 
  第四組,文件的標準化:采購機構授予合同有標準合同模板。
 
  第四:采購合同內容及管理階段,包括三組指標:
 
  第一組,簽訂合同:中標人可否通過網絡平臺簽訂合同;
 
  第二組,政府采購合同的修訂和中止:
 
  考察授予合同后、簽訂合同前,可否就合同價格、交貨時間、支付計劃進行再次磋商(“是”為0分,“否”為1分);有合同變更的程序規定;采購機構授予合同后進行合同變更應通知其他投標人;對外公布授予合同后的合同變更情況;合同執行中,采購人可否單方面修改合同條款。(“是”為0分)
 
  第三組:完工接受程序:是否有工程完工接受程序;是否有合同終止程序:該程序在法律規定中或采購合同載明。
 
  第五:履約擔保階段。包括6項指標:
 
  履約擔保份額,有固定的完成金額或合同額的百分比;履約擔保的其他可能的形式;列舉具體形式:擔保支票、押金證明、履約保證金、保險單、信用證(各得1/5分)。采購機構退還履約擔保的時間長度;采購機構確因情況需要收取履約保證金;占壓履約保證金的決定得到采購機構以外的(非同一機構)監督批準。
 
  第六:支付供應商階段,共四組指標:
 
  第一組,申請支付程序:供應商可以通過網絡平臺申請支付;
 
  第二組,采購機構完成支付的時間階段:是否有提供發票開始后的支付時間節點規定;采購機構完成支付進程方面的法律規定情況(等于或小于30天得1分,大于30天為0分)。
 
  第三組,供應商得到付款的時間:應得款項實際到帳時間,自提供發票之日開始。(按照30天以內,之后90天以內,91天-180天,181天以上分別計算1-0分)
 
  第四組,延遲支付程序:向供應商支付利息或罰款;如支付,是否自動支付或供應商有求必付。
 
  質疑投訴機制評估。該評估緯度重點考察世界各國質疑投訴機制的質量。其方法一是看是否建立了質疑投訴機制和體系;二是看質疑投訴的時間、成本,以及補償的方法。 指標分一級審理(初審)和二級審理(上訴)分別建立,分為以下三組:
 
  第一組,對一級審理(初審)的評估:是否具有質疑投訴的一級審理機制,包括法規和負責機構建設的情況;初審所需的時間。
 
  第二組,對二級審理機制(上訴機制)的評估:這項指標是2017指標體系中新建的,重點考察各國是否具有獨立的二級審理機構- 在一級審理機構是政府采購機構的情況下,評估指標鼓勵建立兩級審計機制,設立獨立的二級審理機構。指標中還包括上訴的成本,以及法規對補償和救濟的規定是否完善。
 
  第三組,質疑投訴機制的透明度評估:結果是否公布;公布的渠道,是使用專門的媒體還是使用電子網絡。
 
  用好評估結果 促進營商環境優化
 
  從政府采購生命周期的各階段以及質疑投訴兩個緯度,從法律、時間、法規與時間的匹配程度三個方面進行全面的衡量,每個問題單獨計分為0-1分,對眾多問卷和評估數據相加后以100分加權平均,形成0-100分的總分。得分接近100分的國家,顯示其政府采購的法規、措施框架的完整性以及與實際做法的銜接比較好;得分越低的國家,其政府采購環境建設和改進的空間越大。而案例分析方面,世界銀行每年報告都選取那些具有政府采購好的做法、改革效果好、進步較大的國家。
 
  政府采購商業環境是由經營、商業規則決定的。對法律和規則的評價越具體、越形象,越容易看到實施的結果和變化的影響,不僅促進政府采購質量提高,而且影響政府資金的管理、政府開支使用效率以及對公職人員的問責。此外,各國規則的變化和改革,還推動了全世界商業項目的創新和政府開支的下降。
 
  總之,世界銀行連續多年的政府采購指標體系建設和全球評估,為各國提供了可見的、可量化的評價工具,清晰地看到其他國家最佳采購實踐,為設計和完善本國制度框架提供借鑒,推動了政府采購政策環境的改善,并最終影響整個行政管理領域和治理能力的提高,促進經濟發展。

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